Правовое регулирование электронного документооборота. Как осуществляется правовое регулирование работы систем электронного документооборота. Какие именно

электронный документ доказывание гражданский

Вначале следует проанализировать законодательство РФ по данному вопросу. Можно сказать, к сожалению, что оно далеко не совершенно, отличается противоречивостью и отсутствием единого подхода к регулированию данного вопроса.

Основная цель анализа законодательства - выработка единого подхода к определению понятия ЭД, выявление основных проблем, сталкивающихся на пути законодателя и правоприменителя, а также возможность унификации норм внутри страны и на международном уровне.

В настоящее время в теории гражданского процесса, в действующих нормативно-правовых актах, руководящих разъяснениях и ПП ВС РФ для обозначения информации, зафиксированной на электронном носителе, используется различные термины: электронный документ, документ, подготовленный с помощью ЭВТ, «машинный документ» Мурадьян Э., Машинный документ как доказательство в гражданском процессе, Советская юстиция, 1975 г., №22, с.112..

Производство по делам, в которых в качестве доказательств фигурируют электронные документы, не получило должной регламентации в процессуальном законодательстве и юридической науке.

Одним из первых нормативно-правовых актов, определяющих юридическую значимость электронного документа и дающий определение понятия электронный документ, были Инструктивные указания Госарбитража СССР от 29.06.79 г. «Об использовании в качестве доказательств по арбитражным делам документов, подготовленных с помощью электронно-вычислительной техники», где указано, что «стороны по арбитражным делам в обоснование своих требований и возражений вправе представлять арбитражам документы, подготовленные с помощью электронно-вычислительной техники. Эти документы, поскольку они содержат данные об обстоятельствах, имеющих значение для дела, должны приниматься органами арбитража на общих основаниях в качестве письменных доказательств. При принятии документов, подготовленных с помощью электронно-вычислительной техники, их исследовании и оценке следует руководствоваться Правилами рассмотрения хозяйственных споров. Стороны могут представлять арбитражу любой экземпляр документа, подготовленного с помощью электронно-вычислительной техники. Если для разрешения спора требуется подлинник документа, арбитражу должен быть представлен первый экземпляр». Указания Госарбитража СССР «Об использовании в качестве доказательств по арбитражным делам документов, подготовленных с помощью электронно-вычислительной техники» от 29 июня 1979 г.

Представляется, что данное определение электронного документа слишком широко и неопределенно: оно включает в себя все документы, при подготовке которых использовалась электронно-вычислительная техника, даже те, при подготовке которых электронно-вычислительная техника применялась, например, только в качестве печатной машинки.

Вслед за Госарбитражем СССР признал подобные доказательства и Верховный Суд СССР. В ПП ВС СССР от 9 июля 1982 г. N 7 «О судебном решении» сказано: «В обоснование решения суд в случае необходимости вправе сослаться и на письменные доказательства в виде документов, полученных с помощью электронно-вычислительной техники. Эти документы принимаются в качестве доказательств при условии их надлежащего оформления в соответствии с установленным порядком». Пост. Пл. ВС. СССР «О судебном решении» от 9 июля 1982 г. N 7. Здесь прямо предусмотрено то, что электронные документы отнесены к письменным доказательствам. В ПП ВС СССР от 3 апреля 1987г.№3 «О строгом соблюдении процессуального законодательства при осуществлении правосудия по гражданским делам» дано более широкое разъяснение: «В случае необходимости судом могут быть приняты в качестве письменных доказательств документы, полученные с помощью электронно-вычислительной техники. Эти материалы оцениваются в совокупности с другими доказательствами». ПП ВС. СССР «О строгом соблюдении процессуального законодательства при осуществлении правосудия по гражданским делам» от 3 апреля 1987г.№3.

Примерно в это же время вышел Государственный стандарт СССР ГОСТ 6.10.4-84 «Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым «средствами вычислительной техники», который установил требования к составу и содержанию реквизитов, придающих юридическую силу документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники, а также порядок внесения изменений в эти документы.

Впоследствии Высший Арбитражный Суд РФ дал оценку доказательств, изготовленных и подписанных с помощью средств электронно-вычислительной техники, в которых использована система цифровой (электронной) подписи. Это было сделано в письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 августа 1994 г. «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике». Как указывается в письме, «в случае, когда стороны изготовили и подписали договор с помощью электронно-вычислительной техники, в которой использована система цифровой (электронной) подписи, они могут представлять в арбитражный суд доказательства по спору, вытекающему из этого договора, также заверенные цифровой (электронной) подписью. В то же время, если между сторонами возник спор о наличии договора и других документов, подписанных цифровой (электронной) подписью, арбитражному суду следует запросить у сторон выписку из договора, в котором указана процедура порядка согласования разногласий, на какой стороне лежит бремя доказывания тех или иных фактов и достоверности подписи. В случае если в таком договоре отсутствует процедура согласования разногласий и порядок доказывания подлинности договора и других документов, а одна из сторон оспаривает наличие подписанного договора и других документов, арбитражный суд вправе не принимать в качестве доказательств документы, подписанные цифровой (электронной) подписью». Письмо ВАС РФ «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике» от 19 августа 1994 г. Однако, рекомендации, высказанные в этом письме, вызывают больше вопросов, чем ясности.

В новом ГПК расширился перечень средств доказывания, добавлены такие средства как аудио и видео записи. «Их выделение в отдельную группу доказательств, возможно, связано со спецификой исследования, установления достоверности содержащейся в них информации». Решетникова И.В. Унификация доказывания - процесс неизбежный, ЮРИСТ, N 47, ноябрь 2003 г., с-31. Представляется, что это было продиктовано также сложившейся практикой, использованием в процессе все чаще данных доказательств, а так как это не было закреплено в законодательстве это и затрудняло их использование в процессе. Безусловно, это прогрессивный шаг со стороны законодателя. Однако, несмотря на это, по-прежнему остался не решенным вопрос о том, является ли ЭД средством доказывания. ГПК относит их к письменным доказательствам.

П. Зайцев, А. Вершинин выступают против выделения как самостоятельного средства доказывания аудио- и видео записи, ЭД. Они считают, что «это повлечет неизбежно проблему разграничения отдельных видов доказательств (в данном случае письменных), так как данные понятия полностью покрываются понятием «иные документы», используемые при определении письменных доказательств». Зайцев П.Электронный документ как источник доказательств, Российская юстиция 2001г., №5, с.43.

Данная позиция представляется необоснованной по следующим соображениям: если допустить то, что аудио- и видео записи, ЭД - это иные документы, используемые при определении письменных доказательств, как это ранее было закреплено в ГПК 1964 года, то значит, данные средства должны были использоваться в качестве доказательств. Эти виды доказательств использовались крайне редко и с очень большой осторожностью. В каждом таком случае у судьи возникал вопрос о возможности их использования в процессе. Отсюда следует, что аудио- и видео записи юридически самостоятельными доказательствами не являлись. В данный момент их выделили в самостоятельную группу средств доказывания, но не выделили, по-прежнему ЭД.

По мнению П.Зайцева, ЭД следует отнести к аудио- и видео записям. Данная позиция представляется неправильной, вследствие того, что это совсем разные понятия. Аудиозапись - это запись на магнитном носителе (это может быть кассета, диск), видео - также запись на магнитном носителе, только здесь запечатлено больше информации, наряду с музыкой, голосами, разговорами людей, здесь присутствуют какие-либо события, отдельно снятые вещи и т. д. Запись предполагается возможной с видеокамеры, диктофона, магнитофона.

Электронный же документ - это, как правило, информация, записанная с компьютера на дискету, диск, а также это может быть информация, которая содержится на винчестере (жесткий диск или память компьютера), которую невозможно перенести на обычный диск или дискету. Электронным документом может являться электронная почта, которая пересылается с другого компьютера.

УПК РФ также не рассматривает электронный документ в качестве самостоятельного доказательства в процессе, но в п.6 ч.2. ст.74 УПК указано, «что в качестве доказательств допускаются иные документы». УПК РФ 5.12.01 г. Отсюда следует, что, здесь перечень доказательств открытый и поэтому мы можем к иным документам отнести и ЭД. В ГПК РФ перечень доказательств исчерпывающий. Перечислены в ч.1 ст.55 следующие доказательства: «объяснения сторон и третьих лиц, показания свидетелей, письменные и вещественные доказательства, аудио и видео записи, заключения экспертов». ГПК РФ 14.11.02 г. Электронный документ не обозначен, но и нет запрета его использования. Однако в ст.71 ГПК указано, что «письменными доказательствами по делу являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения и разрешения дела, акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой, графической записи, в том числе полученные посредством факсимильной, электронной связи». Отсюда следует, что ГПК предусматривает возможность использования электронных документов, однако он их относит к письменным доказательствам, а это не верно исходя из сущности самого ЭД.

В АПК РФ, также как и в УПК РФ, помимо основных средств доказывания в ст.64 указано, что «доказательствами по делу являются иные документы и материалы», т.е. здесь к иным документам мы можем отнести и электронный документ. Также п.3 ст.75 АПК устанавливает, «что документы, полученные посредством факсимильной, электронной и иной связи, а также документы, подписанные ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи, допускаются в качестве письменных доказательств в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, иным нормативно-правовым актом или договором». АПК РФ от 24.07.02 г. Здесь опять ЭД не выделен как самостоятельный источник доказательств. Он приравнивается к письменным доказательствам, но зато есть прямое указание на возможность его использования в процессе.

Согласно ФЗ РФ от 20.02.95г. «Об информации, информатизации и защите информации», а также ФЗ РФ от 4.07.96 г. «Об участии в международном информационном обмене», документ - «зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать». ЭД, удовлетворяющий названным условиям, будет являться "документом" в контекстах действующих нормативно-правовых актов и на него будет распространяться весь комплекс гражданского законодательства, кроме прямо указанных случаев.

В ФЗ РФ «Об электронно-цифровой подписи» («Об ЭЦП») от 10.01.02г. дается определение ЭД, в соответствии с которым, это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. На сегодняшний день это пока единственный закон, подробно регламентирующий институт ЭД и ЭЦП.

Данный закон отличается фрагментарностью и противоречивостью. Дело в том, что зафиксированное в нем определение ЭД, как впрочем, и ряд других определений не дают однозначного, не требующего комментариев и разъяснений термина "документ", в особенности - ЭД. С одной стороны можно положительно оценить намерение российского законодателя в специальном законе отразить основные положения, относящиеся к применению ЭЦП. Его значение состоит в том, что он легализовал электронный документооборот. Это позволило повысить скорость и эффективность взаимодействия между субъектами, вынужденными использовать ранее бумажные схемы, а также стабильность взаимоотношений сторон в сделках с применением ЭЦП, теперь владелец ЭЦП не вправе отказаться от сделки на том основании, что он не ставил подпись на спорном документе.

С другой стороны, этот закон вызывает ряд вопросов: в какой степени отечественный закон сопоставим с аналогичными законами, действующими в зарубежных странах; устранил ли закон основные препятствия, которые мешали рассматривать ЭД в качестве полноценного основания для возникновения правового отношения; отвечают ли положения закона общим нормам гражданского законодательства о лицах, сделках, обязательствах, договоре; соответствуют ли технологические и правовые требования к электронной подписи процессуальным нормам о доказательствах и средствах доказывания; наконец, создал ли Закон ясный и четкий юридический механизм, посредством которого лицам, использующим ЭЦП, стало легче защищать свои права и законные интересы в суде?

Кроме того, этот закон имеет существенные недостатки. К их числу специалисты относят следующие:

1. Несоответствие принципам международного права, используемым в правовом регулировании электронных подписей.

«В первую очередь следует указать, что российский закон не воспроизводит подход иностранного законодательства и международного права к регулированию ЭЦП. Так, закон сосредоточил внимание исключительно на технологии ЭЦП, которая строится на идеологии асимметричного шифрования (ст.3). Далее Закон не регулирует отношения, возникающие при использовании иных аналогов собственноручной подписи. Между тем общепринятый в мировом сообществе подход - так называемая «технологическая нейтральность» законодательства. Правовое признание любых электронных аналогов собственноручной подписи и юридическая сила последних не ограничиваются в зависимости от применяемой технологии. Электронные подписи должны отвечать лишь требованиям применяемого права. В связи с этим необходимо отметить, что гражданское законодательство РФ боле полно отвечает принятому в мировой практике подходу, поскольку распространяет определение электронной подписи на связанные с сообщением символы, коды, пароли и т.д., не являющиеся собственно ЭЦП. Они могут рассматриваться как подпись, если используются сторонами по соглашению и с явным намерением подтвердить подлинность написанного». Соловяненко Н. Правовое регулирование электронной торговли и электронной подписи (международный опыт и Российская практика), Хозяйство и право, 2003 г., №3, с.43.

Помимо этого признание ЭЦП в зарубежном и международном праве не связано с получением лицензии для ведения деятельности по выпуску сертификатов ключей ЭЦП. Российский закон, в отличие от соответствующих иностранных законодательных актов, построен на принципах лицензирования деятельности удостоверяющего центра. Для современной мировой практики характерны отказ от обязательного лицензирования деятельности удостоверяющих центров и признание исключительно добровольной сертификации средств ЭЦП.

2. Ограниченная сфера регулирования Закона, необходимость издания дополнительных нормативных правовых актов.

«Представляется, что Российский закон не выполнил своей главной задачи - принципиального признания ЭЦП в качестве аналога собственноручной подписи для более широкого юридических действий, нежели предусмотрено в Гражданском кодексе РФ, который признает ЭЦП в качестве аналога собственноручной подписи только в связи с заключением сделок. Как известно, категории юридических документов, в которых может использоваться ЭЦП, значительно разнообразнее. Вопрос о законности и действительности таких электронных документов остается открытым, поскольку п.2 ст.1 закона распространяет его действие только на отношения, возникающие при совершении гражданско-правовых сделок. Другие случаи должны быть предусмотрены законодательством РФ».

Таким образом, чтобы легализовать ЭЦП в документах, оформляющих трудовые, административные, налоговые и иные отношения, не являющиеся гражданско-правовыми, по-прежнему необходимы соответствующие положения, закрепленные в законодательных актах. Подобные акты можно было принять и в отсутствие ФЗ «Об ЭЦП», причем в каждом конкретном случае отрегулировать ситуацию точнее и лучше, нежели в условиях, когда действует «абстрактный» рамочный закон.

3. Значительное усложнение правовых отношений и увеличение юридических рисков в электронной торговле.

Закон предусматривает обязательные условия (ст.4), при одновременном соблюдении которых ЭЦП в электронном документе считается юридически равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе». Соловяненко Н. Правовое регулирование электронной торговли и электронной подписи (международный опыт и Российская практика), Хозяйство и право, 2003 г., №3, с.43.

«Таким образом, закон установил жесткую взаимосвязь, в соответствии с которой законность и действительность подписи зависит от правомерного использования документа как сертификат ключа ЭЦП. Сертификат ключа ЭЦП, в свою очередь, имеет юридическую силу только при условии правомерных действий удостоверяющего центра. Сертификат ключа подписи выдается удостоверяющим центром участнику информационной системы для подтверждения подлинности и идентификации владельца сертификата ключа подписи (ст.3)». Ананько А., Интернационализация правового регулирования вопросов применения электронных подписей, Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script , http://www.russianlaw.net/law/doc/a124.htm.

Данная зависимость свидетельствует о том, что закон вовсе не упростил, а, наоборот, усложнил правовые отношения, возникающие в гражданском обороте в связи с применением ЭЦП, и тем самым увеличил юридические риски участников. Большая часть таких рисков связана с тем, что закон принудительно вводит в число участников гражданского оборота нового субъекта - удостоверяющий центр (ст.9)». Соловяненко Н. Правовое регулирование электронной торговли и электронной подписи (международный опыт и Российская практика), Хозяйство и право, 2003 г., №3, с.43.

Если центр не исполнит любую из перечисленных в законе обязанностей или исполнит ненадлежащим образом, сделка между физическими или юридическими лицами может быть признана недействительной в силу недействительности ЭЦП.

4. Данный закон целесообразно было принимать в пакете с другими законами - «Об электронной торговле» и «Об электронном документе». Это тем более очевидно, если учесть, что принятый Закон «Об ЭЦП» базируется на понятии электронный документ», одним из реквизитов которого является ЭЦП.

Во времена подготовки и обсуждения ФЗ «Об ЭЦП» в сообществе причастных к данной тематике специалистов бытовало предположение, что вслед за ним будет разработан и принят Закон «Об электронном документе», который определит нормы для обеспечения юридической силы электронного документа. В настоящее время в Государственной Думе РФ на разных стадиях разработки находятся несколько законопроектов, целью которых является обеспечение правовых отношений в тех сферах деятельности, где активно развивается обмен «электронными документами». В связи с разработкой новых законов предлагаются дополнения и изменения в действующий закон «Об информации, информатизации и защите информации».

• 5. «Закон опирается на концепцию криптографии для защиты информации и не поддерживает другие методы защиты: карточные и PIN - кодовые подписи, идентификацию по голосу, радужной оболочке глаза, отпечаткам пальцев и т.п.» Осокина Г.Л., Учебник «Гражданский процесс», Общая часть, М., 2003 г., с.634.
• 6. «В соответствии с ФЗ “Об ЭЦП” сертификат ключа подписи может выдаваться только физическим лицам (лицо, обладающее электронной цифровой подписью, в российском законе именуется "владельцем сертификата ключа подписи"). Это вызывает некоторые технические вопросы по поводу зависимости работы организации от одного человека, ответственного за ЭЦП, который может временно отсутствовать, уволиться и т.д., в связи с чем, возможны задержки в работе всей организации. На одно физическое лицо может быть выдано несколько сертификатов. Международные стандарты предусматривают в качестве владельцев сертификатов и юридические лица, что более целесообразно, особенно в работе коммерческих структур сетевого типа». Осокина Г.Л., Учебник «Гражданский процесс», Общая часть, М., 2003 г., с.634.

Отмеченные выше недостатки все же не способны перечеркнуть позитивное содержание Закона в целом и его огромное значение для судебной практики. Несмотря на имеющиеся недостатки, значимость ФЗ «Об ЭЦП» очевидна. Дальнейшее развитие электронного документооборота и электронной торговли без такого акта уже невозможно. В то же время этот закон настолько усложнил процедуру использования электронной цифровой подписи, что наметился некоторый спад активности в этой сфере, но хочется выразить надежду, что формирующаяся правовая база будет способствовать применению ЭЦП как в гражданском электронном документообороте, так и во взаимоотношениях с государственными и муниципальными органами власти.

Проблемы правового регулирования отношений, связанных с электронной коммерцией, а стало быть, и с использованием электронных документов, связаны с регулированием применения технологий. Правотворческие и правоприменительные органы решают, насколько тот или иной способ документооборота надежен, как велика вероятность искажения воли стороны в электронном документе, кто обладает правом решать в каждом конкретном случае вопрос об аутентичности и на основании каких критериев. Но они не могут решать, например, как должен быть написан алгоритм встраивания ЭЦП в тело документа, так как это зависит в основном от производительности компьютерной техники.

Общество больше всего продвинулось в вопросе унификации законодательного регулирования отношений в компьютерных сетях (в частности, ЭД и применения ЭЦП) за счет работы в международных организациях.

В системе ООН работа по юридическому регулированию отношений в области электронного документооборота в основном сосредоточилась в Комиссии по международному торговому праву - UNCITRAL. Здесь было разработано два модельных закона: по электронной коммерции (MLEC, 1996) и по электронным подписям (MLES, 2000).

Другим международным центром разработки базовых правил регулирования электронного документооборота стало Европейское сообщество. Работа также шла в двух областях - собственно электронная коммерция и электронные подписи. Была разработана и принята Директива по электронным подписям, выработаны основные предложения и проект Директивы по электронной коммерции на внутреннем рынке. Из-за сложного законодательного процесса в Сообществе эти директивы фактически еще не применяются в полную силу, однако законодательство стран-членов ЕС уже сейчас ориентируется на них. Все эти акты должны быть инкорпорированы в национальное законодательство. Соответствующая законодательная работа сейчас ведется во многих странах; в некоторых, например, в Соединенном Королевстве, ФРГ, США, Канаде уже существует довольно большой массив норм в этой области. В Российской Федерации в Государственную Думу внесены два законопроекта о сделках, совершаемых при помощи электронных средств (электронных сделках) и законопроект о предоставлении электронных финансовых услуг.

Когда эти законопроекты еще только начинали создаваться, предполагалось, что они должны быть похожими хотя бы в основных подходах. Схожесть этих актов должна быть предопределена универсальностью решаемых задач, наличием модельных международных законов. Они должны были получиться похожими, так как общее правовое пространство, которое все-таки складывается в Интернете и других компьютерных сетях, должно основываться на общей или хотя бы одинаковой правовой базе, чтобы исключить неравноправие субъектов правоотношений. Но они все же оказались разными, хотя некоторые детали в них и совпадают.

Следует рассмотреть указанные выше акты, в первую очередь - рассмотреть два модельных закона UNCITRAL. Оба они - закон об электронной коммерции 1996 и об электронных подписях 2000 г. - основной упор делают на придание юридического статуса электронным документам. Убираются юридические барьеры для использования электронных соглашений, отменяется "монополия бумажных документов".

«В ст.2 Закона «Об электронной коммерции» используется термин «Datamessage», который можно перевести как информационное сообщение. Электронный документ определяется как информация, подготовленная, отправленная, полученная или хранимая с помощью электронных средств, включая электронный обмен данными, электронную почту, телекс или телефакс, но не ограничиваясь ими. При этом понятие электронного обмена данными раскрывается как электронная передача информации от компьютера к компьютеру в соответствии с согласованными стандартами структуры информации. Таким образом, под электронным документом в смысле этого закона понимается информация в форме пригодной для хранения и передачи с использованием электронных средств связи». Закон UNCITRAL «Об электронной коммерции», http://www.unictral.org/english/documents/.

При таком определении в содержание понятия «информационное сообщение», которое является видом электронного документа, также является любая информация, что обоснованно.

ДЭК ЕЭС (Директива по электронной коммерции) устанавливает общие основы для развития электронной коммерции. «Ст. 9 Директивы требует от государств придания законной силы договорам в электронной форме, устранения создания барьеров в их использовании и запрещает отрицание их юридической силы исключительно на основании электронной формы. Обязательства и выгоды, вытекающие из ДЭК, действительны только в пределах ЕС». Directive 1999/93/EC of the European Parliament and of the council of 13 December 1999 on a Community framework for electronic signatures, adopted and dated 13 December 1999. См. http://rechten.kub.nl/simone/Eu-sig.htm.

ДЭП ЕЭС является более детализированной и устанавливает основы для юридического признания электронных подписей и требования к государствам-членам в области их сертификации.

Теперь можно попытаться сделать анализ, как положения двух Директив воспринимаются законодательством государств-членов ЕС, с целью прогнозирования возможности создания единообразных правил обращения электронных документов в пределах ЕС и выбора направления совершенствования законодательства России в данной сфере. Необходимость унификации российского и международного законодательства уже ни у кого не вызывают сомнения.

Немецкий подход к приданию юридической силы договорам в электронной форме в части требования собственноручной подписи состоит в построении жесткого режима. В данное время в Германии происходит процесс регулирования использования криптографии с открытым/закрытым ключом, в процессе чего затрагиваются технические требования к сертифицирующим органам, которые должны полностью соответствовать закону для того, чтобы получить разрешение на осуществление деятельности. Основной упор закона сделан на создании инфраструктуры цифровых подписей, а не на признании юридической силы договоров в электронном формате.

Так как официальное признание юридической силы электронных документов равной бумажным не гарантируется законом, как это сделано в ДЭК, то возникают проблемы гармонизации законодательства. Отсутствие официального законодательного признания электронных документов приводит к необходимости проведения дополнительных комментарий в отношении охватываемых сделок. В настоящее время существует большое количество законодательных требований, которым электронные или цифровые подписи не удовлетворяют. Таким образом, определение сделок, заключаемых в электронном виде, требует анализа законодательства и, как следствие, увеличение стоимости сделки.

Правительство Германии разработало дополнительное акты для дальнейшей интеграции с ДЭП ЕЭС: Германское предложение по основам Закона о цифровых подписях от 16 августа 2000 года, принятое Бундесратом 9 марта 2001 года и вступившее в силу 21 мая 2001 года (Signaturgesetz - SigG).

Новый и усовершенствованный SigG в определенной степени смягчил позицию Германии в отношении электронных подписей, но не достиг цели создания эффективного законодательства, касающегося законного признания договоров в электронной форме.

«13 марта 2000 года французское правительство приняло закон, вносящий изменения в главу VI Гражданского кодекса, которая главным образом касалась формы и доказательственной силы договоров. Основной упор сделанных изменений направлен на создание общих правил, позволяющих уравнять юридическую силу электронных документов и подписей с собственноручной формой во всех сферах правоотношений.

Для большей определенности статья 1316-1 определяет условия допустимости доказательств в электронной форме: можно с достаточной долей уверенности определить лицо, от которого исходят данные, и способ их создания гарантирует целостность. Соблюдение принципа функциональной эквивалентности намного более либеральное, чем в законодательстве Германии, где признается юридическая сила только определенного вида электронной подписи. Статья 1316-2 указывает, что в случае возникновения расхождений между электронной и бумажной копией, суд определяет, какая из них имеет большую доказательственную силу, основываясь на тщательном изучении всех обстоятельств и на непредвзятом отношении к используемому носителю. Данная глава ГК гарантирует, что электронные документы имеют юридическую силу и возможна оценка их надежности судом без обращения к технологической природе самого документа и связанной с ним электронной подписи». Дутов М., Сравнительный анализ европейского законодательства в области электронного документооборота, Предпринимательство, государство и право,2002 г. № 8, С. 25-28.

Таким образом, можно сказать, что позиция Франции является даже более либеральной, чем положения ДЭП, поскольку она предоставляет электронным документам такой же уровень признания их юридической силы без привязки к конкретным технологическим средствам.

В Англии имплементация двух Директив ЕС началась с Закона об электронных средствах коммуникации, который получил королевскую санкцию 25 мая 2000 года. Расположенный по своим положениям примерно между законодательными инициативами Франции и Германии, Акт предлагает расширить рамки законодательного признания электронных подписей, которые соответствуют определенным общим критериям и критерию функциональной эквивалентности. Акт просто создал гарантию того, что документы, подписанные электронной подписью, будут приниматься в суде.

На основании проведенного выше анализа, следует вернуться к указанной вначале проблеме - построения единообразных правил в отношении электронного документооборота. Несмотря на предпринятые попытки, законодательство получилось различным в различных странах. Здесь есть несколько причин.

Во-первых, различие национальных правовых традиций, правовых систем. Для стран общего права, например, Соединенного Королевства, - характерен подход ограничения вмешательства государства в частные дела. Соответственно, и электронный документооборот не должен быть объектом жесткого регулирования. Для Германии же характерен государственный подход к регулированию многих сфер деятельности, вследствие чего и электронный документооборот оказался под жестким контролем государства.

Во-вторых, электронный документооборот - очень новая проблема. Еще не успела выработаться практика, не проанализированы проблемы и их решения. В дальнейшем, видимо, будет наблюдаться выработка единого подхода, например, за счет жесткой судебной практики в Великобритании и диспозитивных по сути подзаконных актов и международных договоров.

В-третьих, разные государства по-разному подошли к проблеме использования электронного документооборота. Например, в Германии решили, что электронный документооборот, а в особенности электронные подписи - самостоятельная сфера деятельности в области телекоммуникаций (наряду с телевещанием, предоставлением доступа в Интернет), а, следовательно, должна быть поставлена под жесткий контроль государства. Во Франции, наоборот, намного более свободный подход к регулированию электронного документооборота, что проявляется в предоставлении сторонам свободы выбора технологии электронного документооборота при осуществлении предпринимательской и других видов деятельности - электронный документ и электронная подпись закреплены в нормах ГК.

На кого же необходимо ориентироваться при создании правовых основ электронного документооборота? Представляется, что наиболее подходящим является опыт Германии - разумное вмешательство государства в деятельность участников электронного документооборота. Объясняется это тем, что правоотношения по использованию электронного документа возникли относительно недавно, еще ни одна страна не имеет эффективно действующего законодательства в данной области, и поэтому пускать процесс построения таковых норм на самотек представляется неразумным. Здесь просто необходим контроль со стороны государства, хотя бы на начальном этапе. К тому же надо учитывать экономическую ситуацию и уровень развития правовой системы в России, которые значительно отличаются от существующих в других странах, и поэтому простое копирование без учета национальной специфики иностранного законодательства (которое является довольно таки либеральным, - например, во Франции) может обернуться очень негативными последствиями.

В России по-прежнему вопросы, связанные с законодательным закреплением электронного документа как самостоятельного доказательства в гражданском процессе ещё не решены. Следует более детально регламентировать вопросы, связанные с правовым статусом ЭД. Выделить ЭД как самостоятельное средство доказывания.

Представляется, что на основании вышеизложенного можно сделать ряд следующих важных выводов:

• 1) Под электронным документом следует понимать документ, созданный при помощи электронных аппаратно-технических (ЭВМ) и программных средств, фиксируемых в цифровом коде в форме идентифицируемого именованного файла (файлов) или записи в файле (файлах) базы данных, доступный для последующей обработки в информационных системах, использования, воспроизведения (отображения) и визуального восприятия, а также для передачи и получения по телекоммуникационным связи.
• 2) В настоящее время законодательство не регулирует все отношения, возникающие в результате использования ЭД в гражданском процессе. Во-первых, нет прямого закрепления ЭД как самостоятельного доказательства в гражданском процессе. Во-вторых, законодательство не соответствует принципам и нормам международного права. Для устранения этих недостатков, следует принять соответствующие законы («Об электронном документе», «Об электронной торговле», и т.д.). В дальнейшем, внести соответствующие поправки в действующее законодательство, например, в ГПК, наряду с такими средствами доказывания, как письменные, вещественные доказательства предусмотреть и отдельно закрепить ЭД. В ФЗ «Об ЭЦП» устранить вышеперечисленные недостатки и привести его в соответствие с принципами и нормами международного права.
• 3) ЭД в гражданском процессе в качестве доказательства не используется, а если его и приобщают к делу, то это происходит крайне редко. Значение ЭД как средства доказывания в гражданском процессе заключается в том, что по некоторым категориям дел ЭД является единственным доказательством.

Закон "Об электронной цифровой подписи" является основанием доказательной силы цифровой подписи. Доказательная же сила электронных документов зиждется на фиксации языка их прочтения или, иными словами, механизма идентификации цифр - нулей и единиц, образующих документ. В договорах об организации электронного документооборота иногда присутствует перечень электронных документов и их структура, позволяющие защищать стороны от возможности опасного многообразия общечеловеческого смысла и содержания, извлекаемого из электронного документа ("иногда", так как зачастую язык идентификации электронных документов в договорных отношениях не регламентирован). И наличие, и выполнение всех условий, как уже было сказано выше, лицензий ФАПСИ, не защищает от рисков в достаточной мере.

Многие телекоммуникационные компании предлагают услуги "организации электронного документооборота", вкладывая в это словосочетание только защищенный обмен информацией. Придание файлам юридического статуса, эквивалентного бумажным документам является отдельной задачей, решение которой пока еще не поставлено на надежную основу государственного регулирования.

Возможно, существуют и иные пути решения проблемы. А пока - в отсутствии каких-либо правил, норм и требований, ситуация необременительного хаоса в этом вопросе порождает дополнительные риски, являющиеся принципиальным тормозом развития технологий.

Таковы, на сегодняшний день, истоки затронутой проблемы. Несколько лет потребуется на формирование соответствующей практики. Представляется, что тот нормативный инструментарий, который содержит действующее законодательство, вполне достаточен для начал ее формирования.

Согласно ст. 2 Федерального закона № 123-ФЗ «О персональных данных и защите информации» (последняя редакция от 28.06.2010 № 123-ФЗ) документ (документированная информация) - это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать .

Согласно ст. 1 Федерального закона от 29.12.1994 N 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» документ - это материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и в пространстве в целях хранения и общественного использования .

Обязательный минимум документов для любой организации определен законом. Так, гражданское законодательство устанавливает перечень необходимых документов, подтверждающих право - и дееспособность компании, то есть возможность совершать сделки и принимать на себя обязательства.

Этот перечень включает в себя устав, учредительный договор, регистрационные свидетельства, лицензии, документы, которые подтвердят оплату уставного капитала или эмиссию акций для ОАО, и т.д.

(Федеральные законы от «Об обществах с ограниченной ответственностью» и «Об акционерных обществах») .

Первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета и отчетность фирмы обязаны хранить не менее пяти лет (Федеральный закон от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете») .

Данная группа документов одновременно служит источником информации для налоговой отчетности организации, а их отсутствие грозит применением мер административной ответственности.

При установлении договорных отношений с контрагентами следует помнить о предусмотренных гражданским законодательством формах договоров. Сделки совершаются устно или в письменной форме (простой или нотариальной) (ст. 158 ГК РФ) .

В соответствии со ст. 161 ГК РФ должны совершаться в простой письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения:

сделки юридических лиц между собой и с гражданами;

сделки граждан между собой на сумму, превышающую не менее чем в десять раз установленный законом минимальный размер оплаты труда, а в случаях, предусмотренных законом, - независимо от суммы сделки .

Следовательно, форма гражданских договорных отношений законодателем четко определена. Организациям не стоит забывать об этом.

Помимо документации, наличие которой обязательно в силу закона, компании предстоит определить «бумажный» объем, необходимый для повседневной деятельности. Здесь можно выделить:

документы, которыми оформляют отношения с поставщиками и заказчиками;

документы, с помощью которых фиксируют внутрифирменную информацию, и иные .

Как известно, в любой организации решение проблем документационного обеспечения управления возлагается на специализированное структурное подразделение - управление делами, общий отдел, канцелярию и др.

Эффективность труда сотрудников службы делопроизводства в значительной степени зависит от их квалификации, а также от степени оснащенности современными техническими средствами, от учета при создании службы делопроизводства технического, юридического и организационного аспектов.

Под техническим аспектом понимается продуманная политика закупки, установки, эксплуатации и замены всех технических средств, используемых в работе с документами, начиная с малой канцелярской оргтехники и заканчивая новейшими компьютерными системами обработки информации и средствами связи.

Юридический аспект предусматривает решение правовых вопросов деятельности самой службы, то есть установления в соответствующих документах ее статуса, прав, функций, ответственности в соответствии с действующими законодательными актами, нормативно-методическими документами. Этот аспект предполагает соблюдение самой службой требований действующего законодательства, государственной нормативной базы, стандартов в части контроля за качеством создаваемых в организации документов .

Организационный аспект включает разработку оптимальной для конкретного управленческого аппарата структуры службы делопроизводства, регламентацию разнообразных и сложных отношений и связей между подчиненными и соподчиненными структурными подразделениями, то есть создание условий для разделения труда и его специализации, что поможет избавиться от дублирования операций и установить ответственность за выделенные участки работы.

Среди организационных проблем обычно выделяют:

выбор оптимальной организационной формы работы с документами;

разработка внутренней организационной структуры службы делопроизводства;

определение должностного и численного состава службы делопроизводства;

регламентация задач и функций службы делопроизводства в целом, ее структурных подразделений, а также сотрудников службы с целью определения их статуса и разграничения функций;

выбор оптимальной технологии работы с документами, ее регламентация;

рациональная организация рабочих мест и условий труда;

повышение квалификации сотрудников службы .

Современная практика выработала три формы организации работы с документами в любой организации - централизованную, децентрализованную и смешанную.

Централизованная форма предполагает сосредоточение всех технологических операций по работе с документами в ведении одного специализированного структурного подразделения (канцелярии, общего отдела) или одного сотрудника (секретаря учреждения). В этом подразделении (или этим сотрудником) выполняется полный цикл технологических операций по обработке документов от момента их получения или создания до сдачи в архив; прием и обработка поступающих документов, их регистрация, контроль за исполнением, справочно-информационная работа, систематизация и хранение документов, отправка документов, обработка документов для их передачи в архив.

Централизация отдельных операций по обработке документов является наиболее рациональной формой организации делопроизводства, так как позволяет снизить затраты на обработку документов, улучшить организацию труда работников службы делопроизводства за счет специализации и взаимозаменяемости отдельных работников, эффективно использовать оргтехнику, достичь единства организационного методического руководства документационным обеспечением. Однако полная централизация работы с документами возможна только в небольших учреждениях с объемом документооборота до 10 тыс. документов в год .

Децентрализованная форма организации документационного обслуживания представляет собой полную противоположность централизованной службы. Каждое структурное подразделение одной организации создает свою собственную службу для работы с документами, в которой автономно выполняется весь цикл операций по созданию, хранению, систематизации документов данного структурного подразделения. Эта форма характерна для организаций и учреждений, аппарат которых территориально разобщен, а также для тех, в которых документирование деятельности имеет специфические особенности (например, исходя из соображений защиты информации или самостоятельности деятельности структурных подразделений) .

Смешанная форма организации работы с документами - самая распространенная. При этом часть операций (чаще всего прием и обработка поступающих и отправляемых документов, их регистрация, контроль за сроками исполнения, изготовление, тиражирование, архивное хранение) сосредотачивается в центральной службе делопроизводства, а в каждом структурном подразделении (в департаментах, управлениях, отделах) выполняются операции по созданию (печати) документов, их систематизации, хранению дел, их предархивной обработке .

Чаще всего в структурных подразделениях регистрируют внутренние документы - по месту их создания. Например, в бухгалтерии - бухгалтерские документы, в отделе кадров - документы по общему составу и т.д.

Использование новейших компьютерных технологий, наличие факсимильных аппаратов, факс-модемных устройств компьютеров позволяют организовать прием и регистрацию поступающих документов, контроль за их исполнением, информационно-справочную работу в структурных подразделениях.

В создании и организации службы делопроизводства вопрос выбора организационной формы - один из самых сложных. Действующие государственные нормативно-методические документы не регламентируют форму работы с документами.

Регламентация выбранной формы работы с документами закрепляется в инструкции по делопроизводству.

Структура в системе документооборота организации рассматривается, во-первых, как устойчивая связь, то есть взаимодействие элементов управления, во-вторых, как схема распределения общего объема функций органа управления между структурными подразделениями и схема их взаимодействия .

Основной целью документооборота в организации, является организация, руководство, координация, контроль и реализация работ по документационному обеспечению. Выполнение этой цели предусматривает решение следующих задач:

постоянное совершенствование форм и методов работы с документами;

обеспечение единого порядка документирования, организации работы с документами, информационно-поисковых систем, контроля исполнения и подготовки документов к передаче в ведомственный архив в соответствии с действующими государственными нормативно-методическими документами;

сокращение документооборота;

разработка и внедрение нормативных и методических документов по совершенствованию документационного обеспечения в организации .

Значительную роль в регламентации документооборота в организации играет Устав организации - правовой акт, определяющий порядок образования, компетенцию организации, ее функции, задачи и порядок работы.

Подобную роль играют и положения о структурных подразделениях , где закрепляются задачи и функции, права и обязанности, выполняемые в процессе деятельности конкретного структурного подразделения.

Основной организационный документ, регламентирующий разграничение обязанностей и прав между сотрудниками, служащий для устранения дублирования в выполнении отдельных операций, установления взаимосвязей отдельных должностей - должностная инструкция.

Должностная инструкция - действенное средство управления, выполняющее организационную, регламентирующую и регулирующую роль. Кроме того, должностные инструкции позволяют объективно оценивать деятельность каждого работника службы, объективно применять меры воздействия.

Первым источником для разработки должностных инструкций является такой нормативный документ, как Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, который содержит регламентированный перечень требований к квалификации специалистов различных категорий. Формуляр должностей инструкции и структура текста закреплены в УСОРД и Основных положениях ГСДОУ .

Второй источник - типовые должностные инструкции. Их разрабатывают для отдельных категорий служащих однотипных учреждений или структурных подразделений (например, секретарей структурных подразделений).

Инструкция по делопроизводству (документационному обеспечению управления) - основной нормативный акт, регламентирующий технологию работы с документами в учреждении, правила, приемы, процессы создания документов, порядок работы с ними, узловые организационные моменты.

Табель форм документов по типовым управленческим ситуациям . Это перечень документов, необходимых и достаточных для реализации управленческой деятельности конкретной управленческой структуры, содержащий характеристику каждого документа, его юридического статуса и этапов документирования.

В табель включены только документы, создание которых необходимо, правомерно, периодически повторяется.

Применение табеля позволяет:

исключить возможность неоправданного создания новых форм;

установить единую классификацию документов организации в соответствии с управленческими функциями и задачами;

учесть количество видов и форм документов .

Письменные документы принимаются инспекторами и судьями как наиболее достоверные доказательства совершения каких-либо юридически значимых действий. Исследованию бумаг в любом споре придают первостепенное значение.

Так, согласно ст. 180 ТК РФ о предстоящем увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников организации работники предупреждаются работодателем персонально и под роспись не менее чем за два месяца до увольнения. Следовательно, письменное предупреждение о предстоящем сокращении численности или штата работников в суде будет служить безусловным доказательством того, что работник был извещен о факте сокращения, а трудовые отношения прекратятся с конкретной даты .

Важно не только правильно оформить юридически значимый документ, но и обеспечить его своевременное получение, учет и хранение. Большую роль играет правильное его использование. Все названные аспекты работы с документами образуют систему внутреннего документооборота фирмы .

Таким образом, внутренний документооборот должен иметь определенную процедуру и осуществляться в конкретные сроки, не противоречащие действующему законодательству, которые могут определяться руководителями структурных подразделений предприятия. Ведение и строгое соблюдение графика документооборота позволит наладить и упорядочить рабочий процесс.

Одной из самых сложных задач при построении грамотной системы документооборота является определение объема внутренней документации фирмы . Некоторые руководители полагают, что внутренние документы - это излишняя трата времени, их оформление отвлекает персонал от выполнения более значимых задач. Другие, наоборот, обязывают своих сотрудников отчитываться отдельными распоряжениями, докладными, служебными записками буквально за каждую минуту рабочего времени .

Отношение к документам имеет каждое подразделение в организации: бухгалтерия, юридический и кадровый отделы, департамент продаж, отдел гарантийного обслуживания и т.д. Вместе с тем службы и подразделения взаимодействуют между собой, часто происходит обмен информацией посредством документов.

Следовательно, для упорядочения внутренней деятельности организации необходимо четко определить направления и сроки движения конкретных документов. Для этого составляется график документооборота .

График документооборота - это схема, которая характеризует процедуру перемещения первичных документов в организации от момента их создания до момента передачи на хранение. График должен устанавливать рациональный документооборот, то есть предусматривать оптимальное число подразделений и исполнителей для прохождения каждого первичного документа, определять минимальный срок его нахождения в подразделении.

Единой, определенной законодательством формы графика документооборота не существует. Каждое предприятие составляет график самостоятельно, исходя из особенностей осуществляемой деятельности. Как правило, его утверждает руководитель предприятия, а разрабатывают руководители подразделений .

Начальнику юридического отдела следует продумать и закрепить в графике документооборота сроки составления ответов на претензии в соответствии, например, с законом о защите прав потребителей, сроки рассмотрения поступающих на правовую экспертизу договоров, сроки для регистрации юридических лиц и др.

В бухгалтерии в связи с наличием строгих, предусмотренных налоговым законодательством сроков по сдаче налоговых форм отчетности просто необходим график документооборота для оптимизации внутреннего процесса движения документов и поддержания финансового благополучия предприятия.

Следующий немаловажный момент в системе документооборота - это координация обмена документами различных подразделений и служб внутри организации. Процесс взаимодействия и обмена информацией внутри предприятия непрерывен .

Приказ готовит, как правило, кадровая служба или юридический отдел.

Прежде чем менеджер по продажам заключит с клиентом договор поставки, необходимо провести его правовой анализ, что относится к сфере деятельности юристов организации. И только затем менеджер несет его на подпись руководителю предприятия (или самостоятельно подписывает при наличии полномочий).

Так как приказ по организации является локальным правовым актом и подлежит безусловному исполнению, виновное в допущенных при его реализации ошибках лицо может быть привлечено к дисциплинарной ответственности. Кроме того, если по вине работника, выразившейся в несоблюдении сроков документооборота, организация понесла убытки, она может в порядке регресса взыскать их с работника.

Ответственность за соблюдение графика, то есть за своевременную разработку и передачу документов несут лица, создавшие и подписавшие эти документы. Целесообразно каждому работнику под роспись вручить выписку из графика документооборота, в которой перечислить документы, относящиеся к сфере его деятельности, и указать сроки осуществления операций с ними .

Важно помнить, что график документооборота должен соответствовать не только действующему законодательству, но и локальным актам предприятия, например разработанным на предприятии должностным инструкциям.

В графике отражаются работы по созданию, проверке и обработке документов, выполняемых структурными подразделениями, с указанием сроков и ответственных исполнителей, а также закрепляется порядок оборота каждого вида документа, начиная от его получения или создания, регистрации, утверждения, передачи, текущего хранения, постоянного хранения и заканчивая его уничтожением или сдачей в архив.

В разных организациях графики отличаются только составом специфических документов.

В графике документооборота можно выделить следующие этапы обращения каждого документа :

составление документа согласно требованиям, предъявляемым к его оформлению;

проверка документов по форме (проверяются полнота и правильность оформления, заполнение обязательных реквизитов) и содержанию;

утверждение документа уполномоченными лицами;

ознакомление с документом ответственных исполнителей;

передача документа (его копий) в соответствующий отдел для своевременного исполнения (или отправки адресату);

выполнение исполнителями требований, содержащихся в документе;

контроль за исполнением документа;

подведение итогов исполнения документа и привлечение ответственных за исполнение лиц к ответственности за допущенные нарушения;

сдача и оформление документов в архив на хранение .

Можно составить график документооборота в форме отдельного документа, в форме приказа по предприятию. Отразить порядок движения документов тоже можно по-разному, путем как текстуального описания, начиная от ответственных исполнителей и заканчивая сроками прохождения документом отдельных стадий, так и схематического отображения.

Для практической деятельности органов государственной власти всех уровней важно уяснить нормативно-родовое понимание категории "документ" и, соответственно, "электронный документ", а также таких понятий, как "файл", "база данных", "запись в базе данных", "страница", и выработать однозначно понимаемые формулировки нормативных определений этих терминов в системах государственных органов и их партнеров.

Для упорядочения и регламентирования электронных административных процедур имеется необходимость принятия федерального закона, в котором все базовые общеправовые понятия "документ", "электронный документ", "носитель документа", "запись", "файл", "база данных" были бы уточнены, сведены к единой системе понятий и нормативно закреплены. Таким актом мог бы быть и должен стать федеральный закон "Об электронном документе" или "Об общих правилах организации электронного оборота документов в Российской Федерации". Было бы полезным включение определения термина "база данных", не связанного только с авторским правом.

Правовое регулирование операций в системе документооборота должно предусмотреть: типовые шаблоны и средства для описания и представления информации; систему маршрутизации и распределения документов по различным прикладным подсистемам и структурным подразделениям с обеспечением "очередей" обработки документов в зависимости от их вида, важности и срочности, с учетом конфиденциальности передаваемой информации; ведение аудита документов. Практика ставит множество вопросов, требующих нормативного и согласованного правового регулирования в рассматриваемой сфере действия института правового режима информационных ресурсов. Однако, в отличие от понимания значимости этих проблем во многих странах, в России вопросы управления документацией и документооборота оказывались далеко не на первом месте. Если лет десять назад весь комплекс этих вопросов входил в компетенцию Федеральной архивной службы, то новый орган исполнительной власти – Федеральное архивное агентство функциями по управлению документацией не наделено. Эти вопросы не получают должного внимания и в рамках Министерства культуры РФ. Специалисты считают, что проблемами документационного обеспечения управления и решением вопросов документации и документооборота должен заниматься специальный государственный орган, подчиненный непосредственно Правительству РФ и имеющий межведомственные полномочия. С этим трудно не согласиться. И это подтверждается укреплением информационных служб Администрации Президента РФ и Правительства РФ.

Ряд практически важных вопросов возник и в связи с принятием Федерального закона "Об электронной подписи", что потребовало внесения изменений в ряд других федеральных законов. Федеральным законом от 06.04.2011 № 65-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электронной подписи”" внесены изменения в Закон об информации, в ГК РФ, АПК РФ, в Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В последний внесены новые нормы об использовании электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг, а также о правилах использования простых электронных подписей при оказании этих услуг. Виды и правила использования простых электронных подписей устанавливаются Правительством РФ. Но стоит заметить, что вопрос об использовании простой электронной подписи в данном законе касается только получателя услуг при подаче его запроса или иной формы заявления. Как используется электронная подпись в документах субъектов, которые предоставляют услуги и получают сети "необходимые услуги" от других органов и организаций (например , в порядке работы "одного окна"), ни этот закон, ни другие, связанные с ним нормативные правовые акты, не поясняют. В целом проблема электронной подписи во всех ее формах не подкреплена процедурами или какими-либо правилами ее использования разными категориями служащих государственного и муниципальных аппаратов при исполнении своих обязанностей внутри органа власти и во внешних контактах.

Длительное время специалисты в области информационного права ставили задачу принятия федерального закона об информационном взаимодействии органов государственной власти между собой и с органами местного самоуправления. Это связано с тем, что крайне необходима координация работы уже на стадии подготовки проекта федерального закона о документировании информации и электронном документообороте. Ею занимаются разные структуры, имеющие свой ведомственный или более узкий интерес, и потому она затягивается непозволительно долго, не имеет единой концепции. Представляется, что эта работа должна быть скоординирована с административной реформой.

К настоящему времени этот вопрос приобрел такую форму решения, как утверждение правил по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде. По этому вопросу 28 декабря 2011 г. принято постановление Правительства РФ . К его анализу обратимся в главе о развитии информационного законодательства.

Основные принципы работы с электронными документами, нормы, обеспечивающие правовой режим и юридическую силу электронных документов, порядок организации электронного документооборота, другие проблемы общего характера полезно предусмотреть в законе об электронном документе или об общих правилах организации электронного документооборота. Как для федерального, так и для регионального уровней. При этом должны быть учтены процедуры по оформлению действий и таких отношений, как: обращения, заявления, жалобы, ответы, требующие в настоящее время оформления в письменной форме. Научно такие решения обоснованы и могут быть предложены.

Процессуальное и процедурное законодательство в области информатизации должно стать одним из центров внимания правотворческой работы.

Однако практика требует незамедлительного решения в области упорядочения процессов документирования информации, в особенности в сфере деятельности органов публичного управления. 15 июня 2009 г. Правительством РФ принято постановление № 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти". На основании этого постановления внесены поправки в типовой регламент внутренней организации этих органов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452, с учетом этих правил в области архивного дела разрабатывается инструкция по делопроизводству. Работа с секретными документами, шифротелеграмма- ми, другими документами ограниченного доступа, а также обработка секретной и другой информации ограниченного доступа осуществляются в соответствии со специальными инструкциями. Этим же постановлением Правительства РФ № 477 в ч. V утвержденных Правил изложены требования к организации документооборота и формированию документального фонда федерального органа исполнительной власти. И еще одна важная позиция отличает эти документы. В ч. VI Правил содержатся требования к работе с электронными документами. Кроме того, в приложении дай перечень обязательных сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти. Все это свидетельствует о внимании к упорядочению информационных ресурсов и установлению адекватного правового режима в части порядка документирования информации.

В целях формирования единых требований к осуществлению документационного обеспечения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных организаций полезным был бы федеральный закон "Об информационном взаимодействии органов публичной власти", через который возможно нормативно урегулировать все проблемы электронного документа и документооборота. По этому направлению также имеются соответствующие разработки. На основе такого закона возможно:

• 1) определить государственную политику в области документирования и документооборота, направленную на их упрощение, унификацию и информатизацию с учетом специфики электронных документов;
• 2) обеспечить повышение эффективности работы управляющих структур органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных организаций за счет достижения большей упорядоченности и оперативности документирования, большей обоснованности принятия управленческих решений в соответствии с правовым статусом и выполняемыми функциями государственных органов;
• 3) обеспечить сокращение числа форм, видов и количества документов, объемов работ с документами и стоимости сбора, хранения, распространения и использования документированной информации, повышение полезности документированной информации.

В настоящее время в практике широко используется понятие "информационное взаимодействие" относительно различных субъектов, однако эта работа распылена между разными структурами и реализуется в ведомственном и корпоративном порядке. Общие и единые нормативные требования к порядку электронного документооборота отсутствуют.

Таким образом, организация делопроизводства, документирования информации, документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления, развитие подсистем ведения документации требуют специального материального и процессуального правового урегулирования, особенно в части публично-правовых отношений и взаимодействия различных субъектов с органами государственной власти. Действующее законодательство и регламенты конкретных органов исполнительной власти и местного самоуправления уделяют недостаточно внимания регулированию этой проблемы.

В Институте государства и права РАН разработано и обосновано предложение об использовании классификаторов функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Этот документ необходим в целях упорядочения их функций и полномочий при распределении но исполнителям и организации порядка выработки результирующих и отслеживающих документов по каждой функции и операции функциональной деятельности органа. Предложена система классификаторов для согласования взаимодействующих органов по вертикали и горизонтали системы управления. Кроме того, в порядке альтернативы затянувшейся работы по федеральному закону об электронном документе и документообороте ИГП РАН в 2007–2008 гг. предложен вариант федерального закона "Об электронном информационном взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления", который "застрял" пока на уровне администрации одного из субъектов РФ.

В Концепции формирования электронного правительства до 2010 г. и в программе "электронного правительства" (управления) до 2020 г. отмечается, что в области документооборота имеется много недостатков. И, в частности, указано, что использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных технологий и отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, и затрудняет доступ организаций и граждан к государственным информационным ресурсам. В ряду других мер фиксируется создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия, формирование общероссийского государственного информационного центра. Это потребует большой организационной работы в системе обновления всего аппарата государственного управления и местной администрации. И особенно это важно в процессе реализации такой формы работы, как "одно окно" при предоставлении государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям.

При наличии классификаторов функций и полномочий, нормативном закреплении принципов, порядка использования электронных документов и документооборота по целям функциональной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления начнут работать и административные регламенты. Так, регламент (положение) Центра управления организации документооборота осуществляет общий контроль за локальными системами организации документооборота, информационными ресурсами системы и обеспечивает их администрирование и аутентификацию руководителей структурного подразделения, контроль исполнения приказов, распоряжений, поручений, а также осуществляет управление безопасностью и защитой информационных ресурсов, телекоммуникационными средствами и электронной почтой.

При этом предусматривается порядок обеспечения: простого и быстрого ввода документов и иной информации, распознавание информации; приема и передачи информации по телекоммуникационным каналам связи; фильтрации входящей информации; учета, индексации и регистрации входящих и исходящих документов и их архивации; учета документов в электронных картотеках; определения маршрутов движения документов; мониторинга документов, т.е. фиксации пути прохождения документа от регистрации до списания в архив, исполнителей и пользователей, а также мониторинга исполнительской дисциплины. Регламент должен предусмотреть и проведение процедуры аутентификации и идентификации документов; процедуры аутентификации пользователей, исполнителей и других взаимодействующих объектов; обработки и защиты информации и документов криптографическими средствами с использованием электронно-цифровой подписи. В этом же процедурном акте определяется и порядок взаимодействия центра управления организацией документооборота с такими же локальными центрами управления организацией документооборота.

Правовое регулирование предусматривает и необходимые технологические руководства к конкретным операциям, включая и такие, как поиск документов, информации, данных по тем или иным критериям, ведение и подбор разнообразных статистических материалов и аналитической информации; ввод в систему, обработка и хранение в электронном виде других видов документов (звукозаписи, фотодокументы и видеодокументы) и т.п.

Таким образом, аргументы в пользу более активного включения в жизнь публичного управления, взаимодействия разных субъектов между собой па основе использования информационных технологий и перестройки систем документооборота служат одновременно и обоснованием укрепления в этой части института режима информационных ресурсов и адекватного использования этих ресурсов в процессе модернизации государственного и других форм публичного управления.

• О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде: постановление Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 199.

По мнению российских специалистов в области права, первые попытки разработать правовую базу для электронных документов в нашей стране предпринимались с середины 70-х годов, когда был принят ряд ведомственных актов о требованиях к внутриотраслевым машинным документам.

20 апреля 1981 года Государственный комитет по науке и технике СССР Постановлением № 100 утвердил «Временные общеотраслевые руководящие указания о придании юридической силы документам, создаваемым средствами вычислительной техники». В этом акте утверждалось, что «…документ на машинном носителе используется без преобразования в человекочитаемую (визуальную) форму при передаче информации на предприятия, в организации и учреждения или для обмена информацией между ними» (п. 3). При заключении предприятиями договора об обмене документами на машинных носителях им предписывалось устанавливать дополнительные реквизиты, которые должны были отражаться на человекочитаемых копиях магнитных документов (п. 22). Таким образом, была предпринята попытка регламентации порядка работы с новым типом документов путем создания различных нормативных актов в отдельных отраслях деятельности общества.

Но первым решением этой задачи на ином общегосударственном уровне можно считать принятие Государственным комитетом СССР по стандартизации ГОСТ 6.10.4-84 «УСД. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения» 9 октября 1984 года. Этот Государственный стандарт впоследствии являлся основным нормативно-методическим документом, регулирующим использование этих документов в различных областях. Рассматриваемый нормативный акт установил обязательные требования к составу и содержанию реквизитов, придающих юридическую силу документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники, а также порядок внесения изменений в эти документы.

Согласно статье 2.1, документ на машинном носителе должен содержать следующие реквизиты: наименование организации-создателя, местонахождение организации-создателя или почтовый адрес, наименование документа, дата изготовления документа, код лица, утвердившего документ. Последний реквизит в соответствии со статьей 2.8 должен быть записан в следующем виде: идентификационный код и должность, фамилия лица, ответственного за правильность изготовления документа на машинном носителе или машинограмме, или лица, утвердившего такой документ. Принадлежность кода конкретному лицу должна быть зарегистрирована в организации-создателе. Необходимо также наличие технических и программных средств и организационных условий, исключающих возможность пользования чужими кодами. Таким образом, по аналогии с подписанием традиционных документов на бумажном носителе для документов на машинном носителе рекомендовалось использование специального кода создателя документа или ответственного лица.

В сентябре 1986 года были утверждены «Методические указания по внедрению и применению ГОСТ 6.10.4-84 «УСД. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения» (РД 50-613-86)», которые установили порядок внедрения и применения ГОСТ в министерствах, ведомствах и подведомственных им предприятиях, организациях и учреждениях.

Глава 2 «Требования к подлинникам документов» определяет, что к документам на машинных носителях относятся документы на магнитных машинных носителях (магнитные ленты и диски, гибкие магнитные диски) и документы на бумажных машинных носителях (перфоленты, перфокарты) (п. 2.1). Создание документов на машинных носителях и машинограммах может производиться на основе данных, зафиксированных в исходных (первичных) документах, полученных по каналам связи от автоматических регистрирующих устройств, в процессе автоматизированного решения задач или при переносе с одного машинного носителя на другой.

В принятой в 1991 году «Государственной системе документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения» мы встречаем определения терминов - «машиночитаемый документ - документ, пригодный для автоматического считывания содержащейся в нем информации, основными носителями которой являются: перфокарты, перфоленты и магнитные ленты» и «машинограмма - документ на бумажном носителе, созданный средствами вычислительной техники в письменной форме и оформленный в установленном порядке» (глава 2.3.3).

В 1992 году появляется еще один заметный нормативно-методический документ «Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации», который также содержит определение термина «машинограмма - документ, созданный при помощи средств вычислительной техники и оформленный на основании единых правил, изложенных в настоящей инструкции, и может использоваться на равных основаниях с машинописными документами».

Кроме того, статья 3.6 «Автоматизация документирования» говорит о допустимости применения автоматизированных технологий в документировании деятельности соответствующих организаций. Таким образом, мы видим, что в нормативно-методических актах постепенно закрепляется возможность использования документов на машинных носителях и машинограммах в деятельности определенного круга организаций и учреждений, а также некоторые общие определения.

И только в мае 1994 года были приняты два Государственных стандарта - ГОСТ Р 34.10-94 «Информационные технологии. Криптографическая защита информации. Процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи на базе криптографического алгоритма» и ГОСТ Р 34.11-94 «Информационные технологии. Криптографическая защита информации. Функция кэширования», которые закрепили определенную технологию создания электронной цифровой подписи. Первый из вышеперечисленных Государственных стандартов устанавливает процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи сообщений (документов), передаваемых незащищенным телекоммуникационным каналам общего пользования в системах обработки информации различного назначения на базе асимметричного криптографического алгоритма с применением функции кэширования. Внедрение системы электронной цифровой подписи на базе настоящего стандарта обеспечивает защиту передаваемых сообщений от подделки, искажения и однозначно позволяет доказательно подтвердить подпись лица, подписавшего сообщение.

Система электронной цифровой подписи базируется на методах криптографической защиты данных с использованием кэш-функции. Алгоритм и процедура вычисления кэш-функции изложены в ГОСТ Р 34.11-94 «Информационные технологии. Криптографическая защита информации. Функция кэширования». Функция кэширования заключается в сопоставлении произвольного набора данных в виде последовательности двоичных символов и его образа фиксированной небольшой длины, что позволяет использовать эту функцию в процедуре электронной цифровой подписи для сокращения времени создания и проверки подписи.

Вслед за принятием государственных стандартов Российской Федерации возникла необходимость урегулировать использование документов в электронной форме в качестве судебных доказательств. В связи с этим было издано письмо Высшего арбитражного суда РФ от 19 августа 1994 года № С1-7/ОП-587 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике», где подтверждалась возможность принятия в качестве доказательств документов, изготовленных и подписанных электронной цифровой подписью, при наличии в договоре процедуры согласования разногласий и порядка доказательства подлинности договора и достоверности подписей. В письме Высшего арбитражного суда РФ от 7 июня 1995 года № С1-7/03-316 установлено, что юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и при соблюдении установленного режима их использования.

Что же касается именно вопросов законодательного регулирования Электронных документов и электронной подписи, то первым из законов следует рассмотреть Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», принятый в 1995 году. Данный правовой акт определяет правовой режим документирования информации, право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов в информационных системах, категории информации по уровню доступа к ней, порядок правовой защиты информации.

В статье 2 рассматриваемого закона предложены основные термины и определения. Наибольший интерес представляют толкования терминов «документированная информация (документ) - зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать» и «информационные ресурсы - отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)».

В статье 5 «Документирование информации» рассматриваются вопросы юридической силы документов, полученных из автоматизированных информационных систем. В соответствии с п. 2 ст. 5 документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования (п.3 ст. 5).

Таким образом, электронная цифровая подпись становится обязательным реквизитом документа в автоматизированной информационной системе и позволяет реализовать механизм проверки достоверности сведений, содержащихся в таком документе.

Согласно п. 4 ст. 5 рассматриваемого закона, право удостоверять идентичность электронной цифровой подписи осуществляется на основании лицензии. Порядок выдачи лицензий определяется законодательством Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2000 года № 326 «О лицензировании отдельных видов деятельности» определило, что лицензирование деятельности по удостоверению идентичности электронной цифровой подписи должно осуществляться Федеральным агентством правительственной связи и информации при Президенте РФ.

В обязанности этой организации входит также сертификация шифровальных средств, включая криптографические средства обеспечения подлинности информации (электронная подпись). Согласно Указу Президента РФ от 3 апреля 1995 года № 334 «О мерах по соблюдению законности в области разработки, производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации», запрещается использование государственными органами и предприятиями в информационно-телекоммуникационных системах шифровальных средств, включая криптографические средства обеспечения подлинности информации, и защищенных технических средств хранения, обработки и передачи информации, не имеющих сертификата Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, а также размещение государственных заказов на предприятиях, в организациях, использующих указанные технические и шифровальные средства, но не имеющие соответствующего сертификата.

Применительно к гражданским правоотношениям основополагающие положения о возможности использования электронных документов и электронной подписи содержатся в Гражданском кодексе РФ. В статье 160 закреплены требования к письменной форме сделок. В соответствии с п. 2 указанной статьи использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.

Таким образом, гражданское законодательство допускает использование электронно-цифровой подписи, но не конкретизирует указанное положение, а только устанавливает, что специальное регулирование должно осуществляться законами и иными правовыми актами, либо специальным соглашением сторон.

Статья 434 Гражданского кодекса РФ «Форма договора» устанавливает, что договор может быть заключен в любой форме, предусмотренной для совершения сделок. В соответствии с п. 2 ст. 434 договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной и иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору.

Важным положением является норма о том, что допускается заключение договора путем обмена документами при помощи электронной связи. Однако при этом должна быть возможность достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору.

С принятием второй части Гражданского кодекса РФ стало возможным использовать электронные средства платежа при расчетах. В соответствии со ст. 847 п. 3 договором может быть предусмотрено удостоверение прав распоряжения денежными суммами, находящимися на счете, электронными средствами платежа и другими документами с использованием в них аналогов собственноручной подписи, кодов, паролей и иных средств, подтверждающих, что распоряжение дано уполномоченным на это лицом.

В отсутствии специальных законодательных норм Центральный банк РФ издал ряд нормативных документов, позволяющих использовать электронные платежные документы в практической деятельности.

Безусловно, нельзя оставить без внимания и один из последних Государственных стандартов по делопроизводству и архивному делу - ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», в котором дан перечень основных терминов и определений в данных областях, обязательных для применения во всех видах документации и литературы по делопроизводству и архивному делу.

В п. 3 рассматриваемого Государственного стандарта дано определение термина «документ, документированная информация», который понимается как «…зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать». В качестве «носителя документированной информации» подразумевается «материальный объект, используемый для закрепления и хранения на нем речевой, звуковой или изобразительной информации, в том числе и в преобразованном виде» (п. 5).

А документ на машинном носителе определяется как «…документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычислительной машиной» (п. 17).

Утверждение «Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» 8 ноября 2005 года, которая явилась новой редакцией «Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Целями новой Типовой инструкции являются: установление общих требований к функционированию служб документационного обеспечения управления, документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в федеральных органах исполнительной власти, а также совершенствование документационного обеспечения управления и повышения его эффективности путем унификации состава и форм управленческих документов, технологий работы с ними и обеспечения контроля исполнения документов.

Интересно отметить, что положения новой типовой инструкции распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий, что можно считать прогрессивным шагом в условиях современного общества. Но автоматизированные технологии обработки документной информации, применяемые в федеральном органе исполнительной власти, должны отвечать требованиям инструкции по делопроизводству этого органа (п. 1.4 глава 1). Таким образом, несмотря на то, что в рассматриваемой Типовой инструкции не фигурирует термин «электронный документ», подразумевается, что ее положения, направленные на документы на бумажном носителе, справедливы и для документов в электронном формате.

Например, статья 6.2 «Организация доставки документов» содержит п. 6.2.1 о том, что доставка документов в федеральные органы исполнительной власти осуществляется, как правило, средствами почтовой, фельдъегерской и электрической связи. По каналам электрической связи поступают: телеграммы (телетайпограммы), факсограммы, телефонограммы, сообщения по электронной почте (п. 6.2.2).

Особый интерес представляет статья 6.6 «Прием и обработка документов, поступающих по каналам электронной почты и факсимильной связи», в которой говорится о том, что «…электронные сообщения, посылаемые по электронной почте, исполняются аналогично документам на бумажных носителях, при наличии определенной специфики в процессе исполнения» (п. 6.6.2). Далее в п. 6.6.3 регламентируется сам процесс работы с такими документами «осуществляется через эти почтовые ящики».

Таким образом, рассмотренные положения Типовой инструкции позволили определить некоторые практические моменты использования электронных документов в практической деятельности органов исполнительной власти, что было непросто при отсутствии соответствующей законодательной базы.

Безусловно, нельзя оставить без внимания законодательные акты и нормативные документы, устанавливающие порядок работы в различных отраслях, но так или иначе содержащие нормы, регламентирующие деятельность с информацией на электронных носителях в отраслевых правовых отношениях.

В январе 2001 года появилось Постановление Пенсионного фонда Российской Федерации «О введении в системе Пенсионного фонда Российской Федерации криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи». Постановление содержит Регламент регистрации и подключения юридических и физических лиц к системе электронного документооборота Пенсионного фонда Российской Федерации и обязует соответствующие организации использовать для защиты информации, передаваемой в электронной форме, средств криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи «Верба-О/ОW».

Таким образом, создается закрытая информационная система для обмена электронными документами между юридическими, физическими лицами и организациями Пенсионного фонда РФ.

В статье 2 рассматриваемого Положения предлагаются определения терминов: «электронный документ - информация, представленная в форме набора состояний элементов вычислительной техники, иных электронных средств обработки, хранения и передачи информации, могущая быть преобразованной в форму, пригодную для однозначного восприятия человеком, и имеющая атрибуты для идентификации документа», «электронная цифровая подпись - последовательность символов, полученная в результате криптографического преобразования исходной информации, которая позволяет подтверждать целостность и неизменность этой информации, а также ее авторство».

В рассмотренном Положении мы видим нестандартное определение термина «электронный документ» с точки зрения специалиста-документоведа, содержащее в основном технические моменты, а также определенные требования к технологии подписания электронных документов, что дает возможности для скорейшего внедрения новой технологии работы с документами в Пенсионном фонде Российской Федерации.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятый в августе 2001 года, в статье 17 устанавливает обязательность лицензирования деятельности по выдаче сертификатов ключей электронной цифровой подписи, регистрации владельцев электронной цифровой подписи, оказанию услуг, связанных с использованием и подтверждением подлинности электронной цифровой подписи.

Кроме того, предусмотрено лицензирование деятельности по распространению шифровальных (криптографических) средств; по их техническому обслуживанию и по предоставлению услуг в области шифрования информации.

После нескольких лет обсуждений различных законопроектов решающим шагом стало подписание 10 января 2002 года Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», создающего правовую основу для использования электронных документов и электронных цифровых подписей в различных сферах деятельности.

Целью этого Федерального закона является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Сфера применения рассматриваемого закона распространяется на отношения, возникающие при совершении гражданско-правовых сделок и в других предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях, но не распространяется на отношения, возникающие при использовании иных аналогов собственноручной подписи. Возможность применения положений закона к иным отношениям ставится в зависимость от наличия соответствующих норм в иных законодательных актах.

В статье 3 рассматриваемого закона определяются основные понятия. Термин «электронный документ» трактуется в самом общем смысле - «…документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме». Главной особенностью этого термина специалисты считают отсутствие жесткой привязки к конкретному материальному носителю. Один и тот же документ может существовать на разных носителях, поэтому к нему не применимы такие понятия, как оригинал и копия. Все идентичные по содержанию экземпляры электронного документа могут рассматриваться как оригиналы и отличаться друг от друга только датой создания. А в качестве копии электронного документа может рассматриваться только его копия на бумажном носителе.

Для подтверждения достоверности электронного документа используется электронная цифровая подпись, которая понимается в законе как «…реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе». Таким образом, создатели российского закона прямо указывают на то, что электронная цифровая подпись может создаваться только с использованием криптографической технологии. Действие закона не распространяется на отношения, возникающие при использовании иных аналогов собственноручной подписи, в том числе и электронных (шифры, коды, пароли и так далее).

Важнейший вопрос юридической силы электронной цифровой подписи изложен в статье 4 «Условия признания равнозначности электронной цифровой подписи и собственноручной подписи». Согласно п. 1 ст. 4, электронная цифровая подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при одновременном соблюдении следующих условий: сертификат ключа подписи не утратил силу на момент проверки или на момент подписания электронного документа при наличии доказательств, определяющих момент подписания; подтверждена подлинность электронной цифровой подписи в электронном документе; электронная цифровая подпись используется в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи.

Рассматриваемый закон впервые закрепляет на законодательном уровне правовой институт удостоверяющих центров. Глава 3 полностью посвящена деятельности удостоверяющих центров, то есть созданию специальной инфраструктуры для использования электронных цифровых подписей в электронных документах.

В главе 4 рассматриваемого закона «Особенности использования электронной цифровой подписи» закрепляется возможность ее использования в сфере государственного управления (ст. 16). Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также организации, участвующие в документообороте с указанными органами, используют для подписания своих электронных документов электронные цифровые подписи уполномоченных лиц указанных органов.

Особое внимание хотелось бы обратить на статью 19, положения которой позволяют использовать электронную цифровую подпись для заверения документов с печатью при переводе их с бумажного носителя на электронный. Таким образом, в российском законодательстве впервые предпринимается попытка отказа от реквизита «печать» и замещения его определенным видом подписи, приемлемой для данного носителя, в частности электронной цифровой подписи, которая в соответствии с законом обладает уже свойствами двух реквизитов: «подпись» и «печать».

Очевидно, что принятие Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» позволило на законодательном уровне определить основные понятия, такие как «электронный документ» и «электронная цифровая подпись», наделив их соответствующей юридической силой, а также определить общие моменты применения на практике выбранной технологии электронного подписания документов. Но практическое применение положений закона невозможно без создания соответствующей инфраструктуры удостоверяющих центров и уполномоченного федерального органа.

Вступление в силу Закона «Об электронной цифровой подписи» показало необходимость внесения изменений в некоторые действующие законы. Например, в статью 13 Федерального закона «О бухгалтерском учете», принятого Государственной думой 23 февраля 1996 года, был внесен пункт 6, содержащий положение о том, что «…при наличии технических возможностей и с согласия пользователей бухгалтерской отчетности, организация может представлять бухгалтерскую отчетность в электронном виде в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Последней редакцией рассматриваемого закона от 23 ноября 2009 года допускается передача бухгалтерской отчетности пользователю по телекоммуникационным каналам связи. При получении такой отчетности пользователь обязан передать организации квитанцию о приемке в электронном виде (ст. 15 п. 5).

В первой редакции Закона «О бухгалтерском учете» закреплялось лишь положение о том, что «…первичные и сводные учетные документы могут составляться на бумажных и машинных носителях информации. В этом случае организация была обязана изготовлять за свой счет копии таких документов на бумажных носителях для других участников хозяйственных операций и для контролирующих органов» (ст. 9 п. 7).

Практически сразу после принятия Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», закрепившего понятие «электронный документ», были приняты «Основные правила работы архивов организаций» - нормативно-методический документ, определяющий порядок работы с разными видами документов в архивах организаций на современном этапе, включая уже и электронные документы.

Правила позволяют создавать архивы документации на электронных носителях и осуществлять прием электронных документов обычными архивами организаций, которые обязаны обеспечивать сохранность, отбор, учет, использование, а также подготовку и передачу таких документов на государственное хранение (п. 1.3.4).

Храниться электронные документы могут или в архиве организации, или в специальном подразделении (вычислительном центре, информационном отделе и т. д.). Но обязательными условиями архивного хранения электронных документов являются: наличие в архиве программно-аппаратных средств для их хранения, копирования и воспроизведения, перезаписи в новые форматы и передачи по каналам связи; обеспечение доступа к информации установленных категорий пользователей, а также обеспечение защиты информации от несанкционированного доступа путем применения соответствующих технических средств и правовых норм; обеспечение режима хранения электронных документов, исключающего утрату, уничтожение или искажение информации (ст. 4.4.2.5).

Важным моментом является и то, что при подготовке электронных документов для сдачи в архив необходимо подготовить полный комплект сопроводительной документации, которая должна включать помимо традиционных и некоторые специальные пункты: название документа, дата его создания, характеристика содержания, электронный формат, физическая и логическая структура (для баз данных, сайтов и т. д.), объем документа (ст. 2.3.5).

Предельный срок временного хранения архивных документов в организации устанавливается одинаковый для всех документов на машинных носителях - пять лет. Экспертиза ценности электронных документов проводится экспертной комиссией во взаимосвязи с документацией организации на традиционных носителях, но помимо общих критериев должны учитываться и некоторые специальные, такие как: стоимость возможного перевода электронных документов в другой формат, наличие сопроводительной документации и соответствующего электронного оборудования.

В результате изучения данной главы обучающийся будет:

• - знать, что представляет собой документирование, традиционный и электронный документооборот, каковы преимущества электронного документооборота по отношению к традиционному документообороту, какие существуют правовые проблемы для масштабного перехода к электронному документообороту в Российской Федерации, признаки традиционного и электронного документа, а также их функции, виды документооборота;
• -уметь различать формулу традиционного и электронного документа, определять стандарты электронного документооборота, сопоставлять исторические типы и формы документов;
• - владеть знаниями о юридической силе и правилах обеспечения сохранности электронного документа, о том, каким образом нотариально удостоверить электронные документы, о процедурных нормах предоставления в суд доказательств, существующих в цифровой форме.

Понятие электронного документа, его значение

В основу работы любой организации, учреждения, индивидуального предпринимателя положена организация работы с документами, в эффективности которой заинтересован любой руководитель. Организация работы с документами представляет собой процесс систематизации документооборота, хранения и использования документов о текущей деятельности юридического или физического лица.

Определение документооборота, внутреннего документа, реквизита документа дает ГОСТ Р51141-98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения" , утвержденный постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. № 28. Данный государственный стандарт определяет документирование как запись информации на разных носителях по установленным правилам.

Документооборот представляет собой движение документов между их составителями и исполнителями по информационным технологическим цепочкам, дающее возможность проинформировать всех заинтересованных лиц, довести до них принятые решения, осуществлять учет и контроль.

Электронный документооборот может быть представлен как система ведения документации, при которой массив создаваемых электронных документов поддерживается с помощью информационно-коммуникационных технологий на компьютерах, объединенных в сеть, дающую возможность формирования и ведения распределенной базы данных. При этом не отрицается использование бумажных документов, но приоритетным признается электронный документ, создаваемый, корректируемый и хранимый в компьютере.

Документооборот обеспечивает:

• - эффективную регистрацию, учет и хранение документов;
• - оперативный доступ к документам и отчетной информации;
• - эффективное управление процессами движения и обработки информационных ресурсов;
• - сокращение времени процедур согласования документов и принятия решений;
• - повышение исполнительской дисциплины;
• - сокращение непроизводственных затрат рабочего времени сотрудников;
• - минимизацию финансовых затрат на документооборот и делопроизводство;
• - возможность помещать в документ не только текст, но и мультимедийные данные;
• - более высокую скорость передачи информации по большому количеству адресов;
• - возможность минимизации расходов на содержание специальных кадровых служб, а также обслуживающий персонал, занятых работой с документами (курьеры, канцелярии).

Система электронного документооборота обозначена схемой на рис. 3.

Рис. 3. :

С - субъекты: Д - электронные документы (объекты); ИО - информационные отношения

Таким образом, особенность электронного документооборота проявляется:

• - в субъектном составе информационных отношений;
• - объектах (документах, документированной информации); возможности существования информационных ресурсов не только в статическом, но и в динамическом состоянии;
• - самой форме передачи данных, форме информационного обмена.

Виды документооборота . По форме и характеристике носителя в настоящее время можно выделить бумажный (традиционный); смешанный (преобладает в настоящее время); электронный (безбумажный) документооборот.

По сфере осуществления выделяют:

• - внутренний, или локальный, - документооборот, осуществляемый в рамках отдельного предприятия, организации. Он ориентирован преимущественно на составление внутренних документов;
• - внешний , имеющий прямые и обратные связи с внешними документами.

Для банковской сферы характерен административный (он же внутренний и внешний банковский, ориентированный на работу самого банковского учреждения) и операционный , связанный с обслуживанием клиентов банка.

Формирование ноосферного информационного общества связано с факторами, которые затрагивают сферу обращения разнообразной цифровой информации. Процесс документирования в XXI в. имеет ярко выраженные тенденции.

Во-первых, изменяются сами носители информации. Мир идет по пути уплотнения информационных потоков, поэтому состав и структура ресурсов документальной информации тоже меняется.

Во-вторых, документооборот обогащается традициями каждой отдельно взятой страны.

В-третьих, новые экономические отношения способствуют увеличению международного влияния на сферу оборота документированной информации, где наблюдаются процессы унификации и стандартизации.

В-четвертых, здесь можно выделить все большее количество информационных отношений, осложненных иностранным элементом (носящих международный характер).

Для управленческой документации важной особенностью являются ее формы и объем, а также особенности того органа государственной власти, где она циркулирует. Понятия ОРД, ОКУД, ЕГСД сегодня не могут работать с такой же силой, как в прошлом веке.

Например, ГОСТ Р51141-98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения", выделяет среди аналоговых документов следующие.

Подлинник - первый и единичный экземпляр документа.

Дубликат - повторный экземпляр подлинника, имеющий юридическую силу.

Копия - документ, полностью воспроизводящий информацию подлинного документа и все его внешние признаки или часть их, но не имеющий юридической силы.

Заверенная копия - копия документа, на которой в соответствии с установленным порядком проставляются реквизиты, придающие ей юридическую силу.

Выписка - копия части документа, оформленная в установленном порядке.

Приведенная выше классификация не всегда согласуется с реалиями современного электронного документооборота. Если все экземпляры электронного документа подписаны одинаковым аналогом подписи, например ЭЦП, имеют ли они равное юридическое значение? Если воспользоваться приведенной выше терминологией ОКУД, возникают вопросы: что же есть подлинник электронного документа? Все экземпляры документа или только первый? Отличаются ли между собой подлинник и оригинал? Если два файла выполнены в разных форматах, например в.txt и.doc, то они равнозначны? Если они идентичны, то по каким признакам (ведь двоичные символы разных форматов явно отличаются между собой)? Если два файла не равнозначны, то чем один формат лучше другого? На эти и другие вопросы сегодня трудно дать однозначные ответы, опираясь на существующие нормы законодательства.

Новейшие технологии активно воздействуют на сферу документирования. Современный этап характеризуется следующими особенностями:

• - наблюдается сочетание бумажного и электронного документооборота; в среднесрочной перспективе можно будет прогнозировать постепенный перевод одной формы в другую путем создания цифровой копии бумажных документов; возможно также дублирование этих форм при одновременном хождении документов в коммерческом и гражданском обороте; впоследствии очевиден отказ от бумажной формы представления и замена ее преимущественно электронной формой;
• - осуществляется подготовка кадров, умеющих эффективно трудиться и обучить полученным навыкам в сфере высоких технологий других работников; это в первую очередь касается юристов. Во главу угла должно быть поставлено умение будущих правоведов пользоваться новыми технологиями;
• - меняются структура и формы самих электронных документов, осуществляется процесс их унификации и международной стандартизации (например, правила международного бухгалтерского документооборота).

Электронный документооборот наиболее разработан в банковской, налоговой, таможенной сферах, связи и массовых коммуникаций, а также дистанционного образования. Однако даже передовые с точки зрения использования электронных документов ведомства в основном сканируют традиционный документ, а не создают первичный электронный. Следует отметить, что сочетание бумажного и электронного документов в делопроизводстве приводит к эффекту дублирования и значительно уплотняет массив документации. В связи с этим встает вопрос не только хранения традиционных, но в первую очередь обеспечения сохранности и безопасности электронных документов.

Для перехода к смешанному документообороту в большем масштабе, чем сегодня, необходима унификация форм документов, программ их обработки, уменьшение цены на технические средства обработки данных.

Для того чтобы иметь адекватное представление о состоянии документооборота в сфере управления, необходимо выработать на государственном уровне четкие индикаторы, соответствующие целям информационного обеспечения органов власти. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ "Об электронной подписи" устанавливает основы регулирования отношений по электронному документообороту. Однако один закон не может решить многочисленные правовые проблемы в данной сфере. В практической плоскости остаются нерешенными задачи информационного обеспечения именно государственного управления. Иногда то или иное министерство или ведомство не знает, что делает в сфере документооборота другое государственное учреждение, расположенное на соседней улице. Наиболее интересными инициативами в области ЭДО в последние годы являются примеры интернет- голосований, проводимых в стране (например, при формировании Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, а также в Общественную палату РФ).

28 января 2013 г. Министерство экономического развития РФ опубликовало на собственном сайте проект закона "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации" , согласно которому с 1 января 2015 г. начнется замена внутренних паспортов в России на электронные карты. Законопроектом предусмотрено, что основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории РФ, будет являться электронная идентификационная карта, содержащая визуальные и электронные носители информации с записанными на них персональными данными владельца, включая биометрические персональные данные. Она будет представлять собой материальный носитель информации с персональными данными владельца, включая биометрические персональные данные, зафиксированные на ней в визуальной (графической) и электронной форме и позволяющей идентифицировать личность ее владельца.

Электронная карта станет ключом к единой базе данных, где будет храниться разнообразная информация о гражданине: данные о постоянной или временной его регистрации, о сделках с недвижимостью, о начисленной зарплате, история болезни и др. Карта будет оформляться на русском языке. Электронную карту обязаны будут иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории РФ.

Выдача электронной карты будет производиться при наличии следующих оснований:

• - достижение российским гражданином 14-летнего возраста;
• - утрата (хищение) электронной карты;
• - приобретение российского гражданства.

Замена электронной карты будет производиться при наличии следующих оснований:

• - истечения срока действия электронной карты;
• - изменения гражданином в установленном порядке фамилии, имени отчества (при его наличии);
• - изменения сведений о дате (числе, месяце, годе) и/или месте рождения;
• - изменения пола;
• - значительное изменение внешности гражданина;
• - непригодности электронной карты для дальнейшего использования вследствие износа или повреждения.

Срок действия электронной карты составит 10 лет. После вступления законопроекта в силу уполномоченные органы будут продолжать осуществлять выдачу бумажных паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность до 1 января 2025 г. Таким образом, переходный период введения электронных карт после вступления в действие нового закона составит 10 лет. Как нам представляется, повсеместное введение данной системы может осуществляться только после широкого общественного обсуждения.

В настоящее время распоряжением Правительства РФ от 19 сентября 2013 г. № 1699-р утверждена Концепция введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина Российской Федерации, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Данная Концепция, разработанной Федеральной миграционной службой совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями, определяются цели, задачи, основные направления и принципы введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина Российской Федерации, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

• ГОСТ Р51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. М.: ИПК Издательство стандартов, 1998.
• URL: economy.gov.ru/wps/wcm/connect/dcl387804e58f68 ca02dff5857e63988/pfz.zip?MOD=AJPERES&CACHEID=dcl387804e58f68ca0 2dff5857e63988.